金融改革突破口的选择

  王自力博士在他的文章“民营银行应当缓行”中,把国有银行改造称为金融改革的第一战场,把城市商业银行和农村信用社改造称为第二战场。我赞成把国有银行的改革称为第一战场。四大国有商业银行毕竟是我们国家金融系统的顶梁柱。目前,无论是股份制银行还是我们倡导的民营银行都只能起到协助的作用。由于四大国有银行当中任何一家出了问题都会牵连到整个金融大局的稳定,所以国有银行的改革必须加速进行。可是,王自力博士说:“如何引导民间资本对城市商业银行和农村信用社进行”民营化“改造,开辟除国有银行股份制改造之外的第二战场,也许远远迫切于在条件不完全具备情况下,开放民营银行准入限制的轻率之举”。他断言:“在短时期内,放开民营银行准入限制将不可能成业当前金融改革的优先选择。换句话说现阶段新设立民营银行为时尚早”。对于这一点就令人不敢苟同了。

  毫无疑问,应当抓紧改造城市商业银行和农村信用社,如果能够把开放民营银行也考虑进去,哪怕是当作第三战场也好,多少能够让人服点气。可是,王自力博士连个门缝都没给留,几乎完全关死了开放民营银行的大门。是不是有点过分了?我们长城金融研究所认为,如果把国有银行改革之外的金融改革称为第二战场的话,重点应当是创建新的民营银行,并且通过创建民营银行实现金融行业的制度创新,特别是要对金融监管体系和存款保险体制进行全面改革和创新。

  江泽民在16大报告中指出:“改革要从实际出发,整体推进,重点突破,循序渐进,注重制度建设和创新。”金融改革要办的事情很多,总不能胡子眉毛一把抓,没有个轻重缓急。在讨论金融改革的优先顺序的时候,首先涉及到对改革突破口的选择。在战场上,优秀的军事指挥家往往善于判断形势,找出对手的薄弱点,先易后难,由点到面,集中力量,一举击破,在重点突破之后再逐步扩大战果。如果把最坚固的堡垒当作首先夺取的目标,很可能久攻不下,损兵折将,挫伤锐气,贻误战机。中国经济改革的历程也正是这样,相对来说,农村改革比较简单,所以中国的经济改革首先把农业改革当作突破口,从家庭责任承包制开始,迅速取得突破,在农村改革成功的基础上转向其他领域。金融改革最难,所以被放在最后。选择金融改革的突破口不仅要考虑可行性,还要注重制度建设和创新。

  王自力博士认为“我国现阶段除加快国有银行股份制改造外,以城市商业银行和农村信用社”民营化“改造方式替代新设立民营银行,不仅没有理论和政策障碍,而且可操作性强”。王自力博士在这里没有把话交代得很清楚,改造城市商业银行行农村信用社没有理论障碍,是否意味着新设立民营银行有理论障碍呢?在16大报告中,江泽民指出:“第一,必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济。第二,必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。第三,坚持公有制为主体,促进非公有制经济发展,统一于社会主义现代化建设中,不能把这两者对立起来。各种所有制经济完全可以在市场竞争中发挥各自优势,相互促进,共同发展。”事实上,中国人民银行负责人早就多次明确表态,开放民营银行在理论上没有任何障碍。在16大的第一场记者招待会上,国家计委主任曾培炎和经贸委主任李荣融在回答记者提问时说:“国内的私营企业在市场准入、土地、税收、金融、外贸进出口方面与国有企业一视同仁、公平竞争”,“凡是对外开放的,我们都对私有经济开放”。既然改造城市商业银行、农村信用社和建立民营银行一样都没有理论的障碍,那么,在选择金融改革突破口的时候,就不必前怕狼,后怕虎,应当好好研究一下哪个方案更具有可操作性。至于说相关政策,是战略选择的结果,而绝对不是研究的前提。

  城市商业银行和农村信用社改革的难度

  王自力博士认为,改革城市商业银行和农村信用社的可操作性比较强,我们的看法恰恰相反,城市商业银行和农村信用社的改革难度要比创建新的民营银行大得多。

  城市商业银行和农村信用社的问题由来已久。城市商业银行来源于城市信用社。80年代中期,为了支持民营经济的发展,开放了一大批城市信用社。当时,准入门槛很低,只要50万注册资本金,经过当地人民银行批准就可以成立城市信用社。许多地方政府利用地方财政纷纷组建城市信用社,将之作为各自的小金库。各地国有银行分支行也纷纷组建城市信用社,以此安排家属、子女就业。甚至街道、民政部门、妇联、工会也出面组建城市信用社。最多的时候在全国有4000多家城市信用社。

  这些城市信用社从诞生之日起就先天不足。由于没有设计好这些金融机构的运行机制和监管规则,产权结构不清晰,缺乏训练有素的业务人员,这些地方性的金融机构和乡镇企业一样,很快就耗竭了发展动力。许多信用社违规经营,把信用社当作圈钱的地方。有些信用社从一开始就形成了内部人控制,出资人与经营者没有分开,甚至变成了家族式机构。有些信用社成了培育贪污腐败的温床。有些信用社的不良贷款数额惊人,出现的问题比国有银行还要严重。

  在90年代,金融体制从计划经济模式逐步向新的模式过渡,单一的金融监管模式不能适应多元金融体制。这种监管滞后不仅存在于国有商业银行,在对信用社的监管中尤为严重。有些信用社处在三不管的状态,既没有内部风险管理措施,又没有外部监管和外部审计。这些中小金融机构严重损害了民间金融的商业信誉。

  在改革中央和地方财政关系的过程中,诞生了一批拥有明显的地方政府背景的金融机构(主要是投资信托公司)。他们的主要任务是为地方政府融资。它们和国有银行之间的竞争恰恰反映了中央政府和地方政府在财政利益分配上的矛盾。这些金融机构在政府干预下出现了不少问题。它们积累下来的不良贷款已经成为地方政府沉重的负担。

  有些人常常拿出几个比较好的典型来为城市商业银行和农村信用社寻求支持。其实,银行改革和国有企业改革一样,当我们说国有企业需要改革的时候并不排斥在国有企业中有些成功的典型。只要国有企业有一个好带头人,他又能够得到上级领导的信任和授权,国有企业也可以办得有声有色。例如,上海的宝钢、三枪集团等等。在股份制银行中,招商银行、中信实业银行、民生银行就办得不错。在城市商业银行当中,上海银行、南京商业银行等也很好。但是,绝对不能无限制地推广这些样板。在哲学上叫做不能以典型代替一般。不能因为高尔基、爱迪生没有上过大学就一鼓脑把大学都关了。文化大革命中干过不少这样的蠢事,不能忘记历史的教训。

  在1997年亚洲金融风暴之后,为了防范金融危机,中央采取果断措施,把大部分城市信用社合并成立了110家城市商业银行。这一应急措施对于防范金融风险起到了积极作用。但是,尽管城市信用社的牌子变了,人员和体制基本没有变,内部治理机构也没有变,不良贷款依然存在。尽管每次金融工作会议都强调整顿城市信用社和农村信用社,可是,搞了这么多年,问题非但没有彻底解决,反而越来越严重了。“一管就死,一放就乱”。如果现有的那些改造城市商业银行和农村信用社的办法可行的话,是不是以前就没用过?以前没有办到的事情,现在就能成功吗?就像念经一样,念了十年没有见效,多念一遍就灵了吗?

  长城金融研究所在2000年曾经试图选择几个信用社来作试点单位。可是在一番调查研究之后发现,在这个方向努力,尽干些无用功。第一,要和一些官僚主义分子纠缠。他们开口就问,你们的研究是谁批准的,拿文件来。这些人根本就不懂得,没有认真的研究,哪里来的文件?这些官僚主义者动不动就掉进“鸡生蛋还是蛋生鸡”的悖论。有了文件,叫你们照办就是了,还用得着研究吗?第二,要不停地进行启蒙教育,有段时间真恨不能改变目标,干脆办几个金融培训班,尽力提高那些外行的金融基础知识和业务水平。第三,要不断讨价还价。明明是来帮助他们改革,却好像是占了他们什么便宜一样。有的时候,人们还提醒我们别走太远,当心黑社会。

  政企不分使得金融改革难以推进

  要搞好中小银行,关键在于政企分开和挑选优秀的金融人才。

  在许多方面,金融改革和国企改革有相似之处。在经济改革初期人们就提出来所有制改革对改善企业经营机制具有十分重要的作用。事实证明,如果没有解决所有制的问题,国有企业就很难做到政企分开,也就很难建立现代企业制度。

  政企不分,使得城市商业银行和农村信用社改革格外困难。现有的中小银行的高层管理人员本身就是政府官员。无论是在组织上、人事上和心理上,这些银行的经理人员都必然高度依赖于各级政府。一方面他们忠实地执行政府的各项计划和意图,另外一方面,一旦他们遇到困难也必然会要求政府提供支援。政府对现有银行的担保从根本上削弱和瓦解了现有他们改革的动力。正是政府的干预阻碍着民间信用和债信文化的形成和完善。政府干预终将逐步破坏和瓦解着国家信用。由于政企不分,政府、银行、企业紧紧地捆在一起,城市商业银行和农村信用社缺乏改革动力。在这种情况下,银行商业化是化不了的。如果没有解决产权问题,由政府主导来办中小银行,其结果只能是出力不讨好,要不然金融混乱,要不然就堵塞融资渠道。

  如何挑选金融机构负责人

  金融人才从哪里来?好学生是从考试中考出来的,好运动员是比赛中比出来的。只有通过金融市场的公平的竞争才能培养、识别、挑选金融人才。可惜,时至今日,金融市场还没有建立起来一个公平的竞争环境。因此,很难识别真正的金融人才。这是金融改革必须面对的严重的挑战。

  要搞好中小银行的改革,必须改变过去选拔干部的程序,通过公平竞争,从真正懂行的专家当中来选拔银行行长。行长的任命权必须交给银行的董事会,而不能由政府官员或者党委来决定。改变银行高层管理人员的挑选规则涉及到许多既得利益集团,必然会遭遇许多政府部门的反对。从理论上讲讲似乎很容易,真正做到,非常难。在各级党委任命金融官员的时候,很有几分下赌的味道。也许三成合适,七成不合适。搞了几年,发现用人不当,只好撤换再派。三折腾,两折腾,这些城市商业银行或农村信用社的问题越弄越严重。

  整顿城市商业银行和农村信用社,难就难在找不到合适的经理人选。世界上,人的因素第一。有了合适的人,一切都好办。如果在城市商业银行或农村信用社当中只有那么几个人不称职,事情还比较好办,如果整个班子有问题就比较难办了。如果这个有问题的班子还和当地权贵和地方势力有着千丝万缕的联系,甚至和黑社会挂了钩,那就更麻烦了。倘若你去和城市商业银行或农村信用社的人商量金融体制改革,如果所谓的改革是帮助城市商业银行或农村信用社圈钱,肯定会受到热烈欢迎。如果要求他们彻底改变经营体制,肯定会受到抵制。因为,金融改革进展下去肯定要触动那些昏庸无能的经理人员,甚至还有可能揭开金融腐败的盖子,他们在心里嘀咕,改来改去,还不是要改到自己头上来了?你怎么能够指望那些改革的对象来合作呢?

  在金融改革第二战场上的公平竞争

  凡是建筑师都懂得,改建一栋危房要比重新盖楼难得多。金融改革也是这样。如果从头组建新的民营银行有许多优点。第一,一张白纸,没有负担。没有那些不合理的制度约束,没有既得利益集团的钳制。第二,比较容易通过市场来选择经理人员。第三,没有不良贷款的历史包袱。

  从创建新的民营银行入手,并不意味放弃对城市商业银行和农村信用社的改造。在金融改革的第二战场上,创建民营银行和改革现有的城市商业银行、农村信用社是相辅相成的。对现存的城市商业银行和农村信用社要区别对待。大致上可以分为三种类型:

  (1)让那些优质的城市商业银行和农村信用社打开大门吸收民间资本和外资,按照股份制原则建立新的董事会,建立健全内部治理结构。

  (2)在那些比较好的城市商业银行和农村信用社的基础上组建新的民营银行。

  (3)对那些问题比较严重的城市商业银行和农村信用社则维持现状,严格限制他们的信贷资格,防止出现新的不良贷款。待整个金融环境得到改善之后再逐步处理这些基层金融机构。处理这些问题比较严重的金融机构要依靠市场机制,而不能单单靠政府来处理。

  可以肯定,王自力博士排斥民营银行的观点在金融体系内会得到一些人的支持。有些人力图保持既得利益集团对金融行业的垄断,在他们的眼睛里只允许政府主导的改革而不能接受来自于体制外的挑战。无论金融机构的名称怎么变化,总想把所有的金融机构牢牢地控制在他们手中。他们提出的方案,万变不离其宗,仍然是官方主导的改革。黄达教授说,必须坚决反对在政府主导下的民营银行改革。事实证明,黄老不幸而言中,现在果然冒出来了政府主导下的银行改革方案的雏形。这种狭隘的观点,如果在改革开放初期还可以原谅。20多年过去了,怎么这些人的思维还停留在原地,远远落后于时代?

  王自力博士等人不赞成开放民营银行的理由是金融风险比较大。实际上,改造城市商业银行和农村信用社的风险要比组建民营银行大得多。而另一方面,改造城市商业银行和农村信用社对于制度创新的意义远远不如组建新的民营银行。因此,排斥开放民营银行是没有道理的。为什么不干脆气量大一点,在改造城市商业银行和农村信用社的同时,让民营银行开始试点,在公平的竞争中检验哪种方法更有实效,有利于制度创新。