内容提要:中国在改革开放以后的社会结构的变化中,最突出、最核心的变化则是社会利益结构的变化。利益结构作为政治生活与社会生活之间、特别是政治生活与经济生活之间的中介,对政治结构的影响是极大的。这些影响表现在如下一些方面:第一,对政治权威结构的影响。第二,对意识形态在政治结构中的地位和作用的影响。第三,利益集团的产生及其对政治结构的作用。第四,民主进程的发展及其对政治结构的影响。第五,政治决策机制的变化对政治结构的影响。第六,对中央和地方关系的影响。第七,对政治控制的影响。

关键词:社会结构 政治结构 利益结构 政治控制

政治结构和社会结构是密切地联系在一起的。所以,研究政治结构就必须从整个的社会结构说起。

社会结构的概念所包含的内容是多方面的。它包括社会的人口结构、族群结构、阶层结构、文化结构、经济结构、利益结构、政治结构,等等。

政治结构又可以分为政治主体结构、政治权力结构、政治文化结构。

政治主体结构可以分为阶级结构、政党结构、政府结构、政治家结构。

政治权力结构可以分为静态的权力结构和动态的权力结构。

政治文化结构可以分为意识形态结构、政治社会化媒体结构、思想政治控制体系结构,等等。

所以,在研究政治结构的时候,不但需要将政治结构的各方面的内容都涉及到,而且还要与社会结构中的有关方面的内容联系起来,才能达到深入的分析和透彻的了解。

中国在改革开放以后,社会结构和政治结构都发生了很大的变化。而且这两方面的变化是结合在一起的。作为起点,一般地说主要是社会结构的变化影响着政治结构的变化。因为社会结构的变化往往在先,而政治结构的变化则往往在后。当然这并不否定政治结构的变化对社会结构的反作用。

中国在改革开放以后的社会结构的变化中,最突出、最核心的变化则是社会利益结构的变化。中国原有的社会利益结构是整体性的利益结构。其基本的特点是,个人和局部的利益绝对服从整体利益,同时在整体的控制与协调下,使个人之间或局部之间的利益平均化。这个整体性的利益结构在中国一直延续了30年,直到文化革命的结束。虽然在建国初期,这一利益结构对于动员社会资源来启动工业化进程曾起过积极的作用,但是,由于它从本质上是压抑个人利益因而压抑人的积极性的,因此,它便越来越与现代化的发展背道而驰。以至于到最后变成了社会发展的巨大的障碍了。因此,随着文化革命的结束,中国社会便开始了缓慢但却是深刻的变化。但是在中国,一切变化的起点首先是是政策的变化,这是作为全能主义人治国家的社会变革的最大特点。在中国,政策变化的起点就是改革开放方针的确定。而在这一方针中最关键的政策变化,就是对当时在社会上已经产生的体制外的社会经济成分的认可,即从政策上承认从单一的公有制转变为以公有制为主体的多种所有制经济的合法性,从而使社会的利益源泉实现了多元化。而利益源泉的多元化便不可避免地要引起社会利益单元的个体化。这是社会利益结构所发生的深刻的、质的变化。一切其它的变化都是在这个基础上发生的。在这个基础上所发生的进一步的重大变化就是个人利益在社会中取得了合法、合理的地位,而对个人利益的追求则成为社会发展的现实的和根本的动力了。在人们在追求个人利益的过程中,又反过来大大地推动了社会的多种所有制经济的蓬勃发展。正是从这两方面的互动发展中便产生了从计划经济向市场经济过渡的强烈要求和巨大的推动力。这样,市场经济中的竞争和交换关系便渗透到社会生活中来,从而产生了正面的和负面的一系列问题。例如,一方面提出了社会关系契约化和社会行为法治化的要求,并在此基础上,要求建立各种市场规则和人民相互交往的各种规则;另一方面又造成人际关系的商品化和不择手段的竞争状态。一方面使体制外的人们迅速地富裕起来,从而极大地拉动了经济的繁荣;另一方面又使体制内的人们产生了极大地心理不平衡,从而诱发了贪污、浪费、消极怠工、小团体主义等等腐败行为。一方面人们的利益追求渗透到社会生活的各个领域、各个角落,使整个社会呈现出生机勃勃的景象;另一方面无孔不入的利益追求又会造成大量的违反规则的现象,甚至经济犯罪。一方面使地方政府获得极大的发展积极性;另一方面又会造成发展的不平衡,甚至地方保护主义。等等,等等。

利益结构作为政治生活与社会生活之间、特别是政治生活与经济生活之间的中介,对政治结构的影响是极大的。这些影响表现在如下一些方面:

第一,对政治权威结构的影响。

一般地说,政治权威结构有四个层次:法的权威、机构的权威、职位的权威和人格的权威。在不同的政治体制中,这四个方面各自的地位和相互关系也有所不同。在现代的代议制民主的政体中,法的权威特别是宪法的权威是处于至高无上的地位的。其次是机构的权威。再其次是职位的和人格的权威。职位权威和人格权威这两者之间的关系在不同的情况下有所不同。当一个领导者的人格魅力非常强的时候,人格的权威会高于职位的权威,而在一般情况下,则职位的权威高于人格的权威。在高度集权或全能主义的政体中,权威结构则是另一种情况。在这里,政治领袖的人格权威处于至高无上的地位。其次是职位的权威。因为领袖们的人格权威一般也需要通过职位来表现。再其次才是机构的权威和法的权威。法的权威之所以处于最低的地位,是因为法律的制定包括宪法的制定总是在一定机构的主持下实现的,因此这些机构便总会在事实上把自己的地位置于法律的地位之上。这两种典型政体的权威结构,形成了权威结构的两个极端,其它政体的权威结构便处于这两个极端之间的一定位置上。中国的政治权威结构,在改革开放以前,完全是全能主义的权威结构。毛泽东的人格权威处于至高无上的地位。与此相联系的是职位的权威,它仅次于人格权威,并与人格权威紧密地结合在一起。再其次是机构的权威,因为机构中的关键的职位是和人格权威结合在一起的,因此一定的职位虽然在机构之内,其权威却又高于机构的权威。而法的权威则处于最低的地位。因为,如果主持制定法律的机构都认为自己的权威比法的权威高,那么,职位权威和人格权威自然就更高于法的权威了。这是一种典型的人治政治的权威结构。但是,改革开放以后,这种状况便开始逐渐有所改变。推动这种变化的原因是多方面的。首先,由于文革的结束以及对文革所造成的灾难的反思使中国人民从政治迷信中摆脱了出来。这就使人格权威在政治中的地位和作用发生了微妙的变化。其次,政治文化的世俗化过程也推动了这个变化。第三,利益结构的深刻变化使人们的利益追求逐渐超越了意识形态,这样便从根本上拆除了政治迷信的精神基础。第四,政治信息交流的发展,使人们对现代政治的权威结构有更多的了解,从而大大增强了对政治权威的理性认识,等等。由于这些因素的影响,这个的权威结构便逐渐地发生了具有重要意义的变化:作为中国第二代领导人的邓小平,虽然仍有很高的人格权威,即仍是那种超越职位权威的人格权威,但这时的人格权威已不再靠政治迷信来支持,而是靠政绩来支撑了。而到第三代领导人的时期,则人格权威已基本上与职位权威结合在一起了。这方面已基本上与民主政体的情况相同了。然而不同的是,到现在为止,在中国与人格权威相结合的职位权威仍占居权威结构的首要地位。但是,由于强调建立法治国家,法的权威已逐渐上升到第二位。而机构权威则处于最低的层次。中国的权威结构的再进一步的发展,就是要使法的权威上升到第一位,而且是至高无上的地位。这样,中国的权威结构便与现代民主制政体的权威结构一致了。应当说,中国正处在这个变化当中,只是还需要相当长的时间。

第二,对意识形态在政治结构中的地位和作用的影响。

意识形态是中国原有政治结构的精神支柱和灵魂。也可以说是政治结构的黏合剂。总之,无论从哪个角度来说,如果没有意识形态的作用,整个的政治结构就会瓦解。这个最基本的方面,直到现在为止,并没有发生变化。但是,意识形态自身的状况却已开始发生了某种变化,而这种变化便不能不影响到政治结构。那么,改革开放以来,中国的政治意识形态发生了一些什么样的变化呢?总的说来,意识形态是在逐渐趋向于淡化。过去作为一个全能主义的政权,其对社会生活的全面渗透,就是靠意识形态的力量来实现的。特别是对人们的利益意识的控制更是要靠意识形态来形成人们对利益要求的自我抑制。但是,随着社会利益结构的变化,利益追求已经成为社会上人们行为的主要动力。这就使意识形态逐渐退出对个人生活的控制,从而使社会开始产生了个人生活的领域,并不断扩大。同时,个人隐私开始被社会所承认。而“单位”对个人控制的范围和程度也在逐渐减少,使个人对单位的从属性不断地有所减弱。人们在社会生活中和学术研究中的思想自由度也不断有所扩大。有的人认为这种情况预示着中国的市民社会的产生,也有的人不同意这种看法。但这一切无论如何总是反映出政府对社会生活干预的程度与范围的重大的变化。意识形态在社会中的地位和作用的变化还表现在其对社会公共事物的控制也有所减弱。其中非常突出的就是在经济生活中,经济的决策和经济的运行现在已很少受意识形态的干扰了。发展是硬道理的思想和生产力标准的提出对于这种情况起了决定性的作用。此外,在其它许多方面也显示出意识形态对公共生活控制的减弱,例如在科学、技术、教育、环保、卫生、文化、艺术、体育、娱乐等等方面,意识形态都已经在不同程度上被置于人们的视线之外了。甚至在政治领域中的某些方面,意识形态的作用也有所减弱。例如,在日常的行政事务中、在一般的政治规则中、在法律事务中等等的各种问题上,人们已很少将其提到意识形态的高度去认识和对待了。所有这些变化都显示着意识形态逐渐淡化的趋势。这种情况说明,原有的意识形态强控制的状况已经不能适应改革开放和向市场经济过渡的新的形势。必须以意识形态的淡化来适应之。但是,意识形态的淡化并不否定中国的政治结构需要意识形态来支撑的事实。实际上,意识形态在社会的、政治的、经济的基本制度方面仍然是不可缺少的精神支柱。这是由于中国的政治结构的基本特征决定的。这一点并没有变化,也不能变化。如果变化了就要影响到政治结构的合法性问题,从而引起合法性危机。另一方面,与意识形态淡化的同时,也产生了一种负效应,即社会道德的真空和社会生活规范的无政府状态。这是因为在原来意识形态强控制的时期,社会道德和社会规范都依赖意识形态的渗透来维持。从而保证社会上的多数人能够在这些方面不逾矩。但是随着意识形态的淡化,意识形态对社会道德和社会规范方面的控制也就随之而极大地减弱,从而产生了上述的负效应。因此,在意识形态淡化的过程中如何针对这种负效应来加强社会道德和社会规范的建设,对于政治结构的正常运作有着重要的意义。

对政府功能在政治结构中的作用的影响。

随着社会利益结构的变化和向市场经济的过渡,政府功能也正在发生着重要的变化。这种变化总的说就是政府对社会干预范围的减少和干预方式的转变。例如上面所说的个人生活的领域,已基本上处于政府的直接管理的范围之外。更重要的是政府干预方式的转变,这方面特别明显地表现在经济生活中。这就是政府从许多微观管理的领域中逐渐退出,而转向宏观的控制。例如对企业经营、市场运作、价格形成、证券交易、金融信贷等等方面,都从过去的微观控逐步制转变为宏观控制。有些方面还正在转变的过程中。推动这一转变的,一方面是一系列的经济改革的不断深入,另一方面则是一次接一次的政府机构和行政体制的改革。政府干预状况的这种变化,则构成了政治结构变化的重要的组成部分。这里所体现的并不是权力结构的静态方面,而是权力结构的动态方面。从动态方面来把握政治结构的变化则是对政治结构的问题的更深刻的理解。可以明显地看出,政府功能从微观到宏观的转变乃是社会利益结构变化和向市场经济过渡的直接结果。但是在这个过程中,随着政府干预从微观到宏观的转变,也发生了一些负面的问题。即政府在其应当起控制作用(宏观的或微观的)的领域中,往往产生控制能力下降或控制失效,以及行政执法部门腐败等等问题。这样便使政府在其应该强有力地起作用的时空范围内,未能有效地起到这种作用。这方面问题的产生也和社会利益结构的变化有着直接的联系。如果说前一方面的变化是适应了向市场经济转变的要求的话,那么后一方面的变化则对改革开放和经济发展起着阻碍的作用。这是一种原因所产生的正反两方面的结果。因此,需要在促进政府功能从微观控制向宏观控制转变的同时,通过行政体制的改革来不断地解决政府行为优化的问题,以便政治的动态结构能够顺利地运行。

第三,利益集团的产生及其对政治结构的作用。

在社会利益分化的同时,随着市场经济的发展和市场竞争的加剧以及政府职能转变的不到位,在利益结构中处于地位相同的人们,为了维护自身的利益而不同程度地组织起来,从而形成了层次不同的社会团体。但是这种社会团体还只是一种萌芽状态的利益集团,到现在为止,它们还没有成长为真正意义上的利益集团,或者可以称之为准利益集团。因为按照中国社团法的规定,所有的社团必须要挂靠一个行政主管部门。而行政主管部门的某些干部实际上就担任社团的领导人。这样就使所有的社团都带有程度不同的官方性。所以,中国目前的社团是具有民间和官方的二重性。所以说它是准利益集团。这种状况虽然使这些社团表达自身利益的行为受到一定的限制,使各个社团只能在行政主管部门的控制下活动。但另一方面又有助于这些社团的成长,使它们在力量十分弱小的情况下能有行政主管部门作为自己的依托。中国目前的社会团体(指基本上从社会中生长出来的社团,而区别于政治性和行政性的社团)大体上可以分为五种不同的类型:即行业性社团、专业性社团、学术性社团、公益性社团和联谊性社团。就其对经济生活和政治生活的潜在的影响来说,最重要的是行业性的社团。这种类型的社团已初步具备了利益集团的特征,在维护自身利益方面已经逐渐发挥着越来越大的作用。特别是在市场经济比较发达的地区,行业协会的领导人在社会和政治地位方面也大有提高,他们在政协或人大中往往担任一定的职务,使他们不仅在维护行业利益方面能起更大的作用,而且上升到了参政的层次,对地方政府的决策有可能施加一定的影响。总的说,目前社团的作用,从内部来说,主要表现在行业中的自我服务,利益协调和行为自律方面。而对外则是与各种行政执法中的不公正行为进行交涉,来维护行业的利益。尽管中国的利益集团还刚刚萌芽,但它已预示着社会结构和政治结构的一种具有深远意义的变化。因为利益集团的产生意味着社会结构的多元化,而社会结构的多元化最终将有可能导致政治生活的多元化,直至政治结构的多元化。因此,这个问题是研究中国社会和政治结构的变化不能不涉及的重要问题。

第四,民主进程的发展及其对政治结构的影响。

民主的发展,从制度层次来说便涉及政治结构的变化,这也是动态的权力结构的变化。社会利益结构的变化,通过对民主发展的影响而改变着社会政治结构中的权力关系。民主从操作的意义上说,就是人民对政府的制约,即处于被管理地位的多数人对于处于管理者地位的少数人的制约。这种制约的实质是人民对政府的一种利益表达。也就是说,所谓制约就是要想办法使政府维护人民的某种利益,或不要损害人民的某种利益。因此当我们不谈作为目的的民主而是考察作为手段的民主时,我们就会看到,民主不过是人民向政府表达利益的一种方式。而通过民主来表达利益则是要以社会结构的某种变化为前提的。我们知道,民主所要表达的利益,归根到底是个体的利益。集团的利益也是以个体的利益为基础和归宿的。因此,民主所涉及的利益表达,是以个体的利益意识的成熟、利益表达要求的相当强烈、对利益表达方式具有较好的选择能力、对利益问题解决的时效具有相当的承受力、与其它利益主体之间能够平等相待并尊重彼此的权利、对解决利益过程所产生的利益矛盾善于协商与妥协、对政府的合法性有必要的认同、对法律和各种社会规范有高度的共识,等等为前提的。而所有这一切前提都是由在向市场经济过渡中利益结构的变化所逐渐提供的。很显然,由社会利益结构的变化所引起的利益单元的个体化,从根本上为个人在社会中的地位奠定了坚实的基础。因为个人利益被社会所承认也才会有个人在社会中的地位。而只有个人成为社会的本位,个人的权利才会为国家和社会所尊重。正是在个人权利神圣不可侵犯的基础上,才形成民主运作和发展的必不可少的政治土壤。而在这个土壤中所生长出来的各种前提条件,便组成一种制度化的结构,这就是现代民主制度。所以,社会利益结构的变化和向市场经济转变的过程中对民主发展的推动,从它为民主的发展创造前提的角度,正在引起中国政治结构的深刻变化。

第五,政治决策机制的变化对政治结构的影响。

中国在原有的政治结构下,政治决策虽然从形式上看是一种集体决策的模式,但实质上却是领袖个人说了算。当然,作为领袖个人来说,其决策也不是凭空作出的。决策的动机仍然是来自某些渠道的有关社会或政治问题的反馈。并且这些反馈信息按照程序也会在领导核心中进行必要的讨论。但这种讨论实际上是领袖的决策意图在领导核心中贯彻和被接受的过程。也就是说,领导核心的这种讨论,其结果只能是大家理解和接受领袖的意志,而不能允许否定领袖的意志。如果在这种讨论中产生了否定领袖决策意图的结果,那就会被看作是一个严重的政治事件,甚至会被看作是政变。当然,在这种讨论中,领袖个人如果在某些问题上根据大家的意见作出一定的妥协是大家都愿意看到的,也算是正常的。但是,如果领袖不作任何妥协,那么,决策的集体便只能服从领袖的决策,而不能有任何异议。这些大体上就是原有的决策机制的状况。但是,在改革开放特别是向市场经济转变以后,一方面由于对文革的反思,否定了领袖独断专行的个人决策模式,而开始强调集体决策;与此同时由于权威结构的变化,使得原来那种对领袖的迷信已完全消失,从而使集体决策从可能变为现实。另一方面由于民主的发展使原来并不被重视的民主程序和民主形式有了实质性的意义。例如,少数服从多数的规则、集体决策的原则、人民代表大会的监督规则、与民主党派和民主人士之间的政治协商与互相监督的原则、领导与群众之间的沟通与对话的原则等等,都逐渐成为领导人在政治生活中必须予以重视并加以实行的实质性的东西了。这些都在很大的程度上影响着政治决策的机制。而决策机制的改变,又反映出政治领导层内部的权力动态结构的变化。即变成一种比较能体现现代民主精神的权力结构。这也是中国政治结构变化的一个重要的表现。

第六,对中央和地方关系的影响。

中央与地方的关系是中国政治结构的另一个重要的方面。在过去实行高度集中的计划经济体制的时候,主要的经济权力都集中在中央政府的手中,一方面是支配各种经济资源的权力即所谓支配“人、财、物”的权力,另一方面是支配经济运作的权力即所谓支配“产、供、销”的权力。对于这些方面,地方政府基本上处于没有支配权的地位。在这种情况下,地方政府自然缺乏积极性。当然,这种局面的形成在当时是有着具体的历史原因的。但是,地方政府没有积极性也是一个很大的问题。所以每当这方面的问题变得比较严重的时候,中央政府便不得不适当地下放一些权力、出让一些利益,以提高地方政府的积极性。然而在权力下放了一个时期之后,中央政府又会感到中央的权力和统一的计划受到一定的威胁,而且特别担心导致经济秩序的无政府状态,于是便又收回权力。而权力收回之后,又会因为过分地集中而伤害地方政府的积极性。于是便又会有新一轮的下放权力。于是便产生了一个循环:权力一收就死,一死就放,一放就乱,一乱就收,……。在改革开放以前,已经历过几次这样的循环了。改革开放特别是向市场经济过渡以后,情况才开始转变。在社会利益结构变化的基础上,中央政府与地方政府之间也产生了巨大的利益分化。在农村的联产承包责任制和乡镇企业蓬勃发展的带动之下,各种非公有制经济在各地也迅速的发展起来。这就使非公有制经济在整个国民经济发展中的地位和作用越来越大。特别是在国有企业改革还没有能取得实质性进展的情况下,这种发展对全国的发展大局来说便具有无可估量的重要性。而所有这些发展主要是靠地方政府的支持和推动实现的。在这种情况下,如果地方政府仍然没有积极性,那么一切就将无从谈起。于是,放权让利就成为调动地方政府积极性的根本办法了。在这种情况下,从80年代开始,中央政府便采取措施将许多权力下放给地方政府,包括对各种资源的支配权、对建设与经营方面的一系列审批权、对划归地方政府的大型国有企业的管理权、财政与税收方面的优惠权等等,使地方政府的积极性大大地增长起来。从而极大地改变了中央与地方关系的格局。使地方政府成为国家发展中的主角。特别是东部沿海地区及其特区在中央的倾斜政策所带来的有利条件的支持下,发展得更快。但是这种发展很快又暴露出问题来,这就是投资过热、各地发展的不平衡、地方保护主义,以及中央财政能力的下降,等等。从而使中央政府又出台了一系列的政策来加以调节。但这种调节和过去的“收”是不同的。它们并不改变中央与地方之间的新的格局,而是使之变得更合理。到现在为止,中央政府与地方政府的关系虽然还处于不断的调节之中,但这种使地方政府保有较大权力的格局是不会改变的,也是不可能改变的,因为它已具有了不可逆性。当然现有的格局并没有改变整体上的中央集权的性质,但已同原有的中央集权制有了质的区别。可以说是在中央和地方之间形成的一种新的政治结构。

第七,对政治控制的影响。

所有以上的变化归结到一起,就是整个政治控制体系的变化。政治权威结构的变化、决策机制和政府功能的变化是属于政治控制主体结构的变化。而意识形态作用的变化、利益集团产生及其作用、与民主发展相联系的社会结构的变化、中央与地方关系格局的变化等等,则属于政治控制客体方面的变化。这两方面的变化结合起来,就构成了中国在改革开放和向市场经济过渡中政治结构变化的基本状况。但这还只是政治结构总画面的一个方面的问题,而另一方面的问题则是这种变化对原有政治结构的质的规定性究竟改变到什么程度?它们是否已经改变了原有政治结构的质的规定性了呢?我们说到现在为止,并没有发生这种情况。所有的政治结构的变化基本上说来,仍然是在原有的结构框架之内的变化,基本上并没有改变这一基本框架的质的规定性。但是所有的政治结构的变化基本上说来,仍然是在原有的结构框架之内的变化,基本上并没有改变这一基本框架的质的规定性。

《政治与行政管理论丛》第3辑